中国在建立社会主义市场经济新体制的过程中，已通过1994年的财税配套改革搭建了一个“以分税制为基础的分级财政”框架。但由于种种制约条件，1994年体制的过渡色彩比较浓重，需要在深化改革中对之加以改进和完善。现实生活中近年基层财政运转困难的问题，与这种困难直接相联的事权重心下移、财权重心上移使两者严重缺乏对应性的问题等，都和体制问题有密切的关系。各方关注的中国省以下财政体制和地方财政的种种问题，归根到底是一个现代化转轨过程中的财政制度安排问题。如能把制度安排处理好，运行的问题将迎刃而解。
　　深化财政体制改革是一项复杂的制度创新系统工程。改革必须标本兼治、贯彻“治本为上”的指导方针，为中央和地方各级财政的可持续发展和规范运行，创造一个稳定、有效，兼具激励和自律机制的制度环境。在整体的市场经济体系正在确立的新时期，地方财政改革不能再寻求建立过渡性制度模式了，而应重点推进实质意义的分税分级财政建设。深化改革不是简单缓解财政收支矛盾，而是要为收支规模的正常化和收支平衡构造长期有效的条件。
　　我们在研究中形成的基本认识是，深化我国财政体制改革的大思路，应考虑从1994年财税配套改革的基本制度成果出发，按照建立公共财政框架的方向，在适当简化政府层级的前提下按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政，同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。本文简要讨论在这个思路之下的层级设置、事权划分、税收安排和支出管理等方面的要点。

三、关于一级财权和一级税基
　　
　　“一级财权”最根本的问题，是分税制里的税基问题，即税收安排、税种切分问题。原则上，各级政府都应该有自己大宗、稳定、与事权相呼应的税源。一般看来，那些与保证中央集中财力和维护全国统一市场正常高效运行、实现全局性经济调节关系密切的税种，应划为中央税；那些有利于发挥地方信息优势和征管优势、宜于由地方调节掌握的更切合基层职能、更具多样性的税种，应划为地方税。
　　粗线条地说，中央政府应掌握的税种除关税外，在前景上不应排除对个人所得税的专享，或将个人所得税逐步调整为主要归中央掌握其收入的税种，配套条件之一是社会保障“统筹”的级次要提升为全社会，即实现全国统筹并取消户籍制度，使最关键的生产要素－－劳动力（人力资本）可以无壁垒、无社保顾虑地在全国统一市场自由流动，而个人所得税也成为一种中央政府掌握的宏观反周期景气调节的“稳定器”。现在省以下政府的大宗收入是营业税，而从前景来看，应该发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、市县级以财产税为财源支柱的格局。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种，是非常稳定的税源，“跑得了和尚跑不了庙”，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔若干年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大，地方政府职能的重点和它财源的培养，便非常吻合了，正好适应政府职能和财政职能调整的导向。现今在我国税收盘子中间，不动产税还是一个很小的部分，不超过税收总量的5％（有些都市地区如青岛已大大高于这一水平，且增速甚高），对于外资企业征收统一的房地产税，对于内资企业是房、地分开的，而且没有充分考虑地段的因素，没有几年重新评估一次税基的规定。市场经济国家的经验我们可以借鉴，应逐渐把现行有关不动产的税、费调整为统一规范的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年重新评估一次税基。这样，不动产税就会逐渐随着市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。面积和造价差不多的一处不动产，坐落于繁华闹市区或坐落于边远的郊区，在税基的体现上可以相差几倍、十几倍，甚至几十倍、上百倍。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区的繁荣程度提升，房地产不断升值，同时便扩大自己的税源，从而形成稳定的大宗的财政收入来源。这是“一级税基”原则用于基层政府层次所应该探讨的一个非常重要的方面。
　　至于中央、地方的共享税，在中国可以预见的历史时期内，恐难以取消，比如增值税，似乎只好较长期地处理为中央地方共享税。但近些年实际上越搞越多的“共享”，总体上说属于过渡中不得已的安排，从长期看，应当创造条件尽可能使这些“共享”分解、溶合到国税和地方税之中去，以尽可能减少“讨价还价”因素，巩固分税制，形成稳定、长效的制度安排。
　　一级财权的另一个题中应有之义，就是地方政府从长远发展来看，势必应该具有必要的税种选择权、税基和税率调整权，甚至一定条件下的设税权。1994年体制里，只开了一个小口子，有两个税种即筵席税和屠宰税，允许地方政府选择是否开征。在2000年以后，农村税费改革的方案里，屠宰税已被取消，筵席税在绝大多数地区也没有开征。这种地方政府很小的选税权，显然还不能适应今后分税分级体制的要求，所以在进一步深化财税体制改革的过程中，怎样扩大地方政府税收方面的选择权、税率调整权、一定条件下的设税权，在中央必要约束条件下通过地方的人大审议程序和立法形式来建立地方自己的税种，这也是一个值得研究的问题。
　　此外，地方非税收入的合理化、规范化是一个重要的配套事项。作为正税的必要补充与辅助形式，规费、地方公共品使用者付费和为地方公共事务所需的一次性集资，都应当规范地针对不同事项各归其位，在公共财政制度中通过公共选择程序来做具体的取舍、决策和监督。
　　
　　四、关于一级预算和支出管理
　　
　　“一级预算”，应成为适应社会主义市场经济“间接调控为主”要求的规范化的政府收支管理形式，地方各级预算应符合公共财政框架的基本原则，体现其涵盖与反映政府资金的完整性、透明度和规范管理的制度安排，成为具有公开性、事前通过规范程序确定、以制度来保证其严格执行、并接受全程监督的政府收支计划。应当坚决推进统一预算的进程和发展现代意义的全套预算管理制度。
　　必须认识到：地方各级财政预算的统一，是政府