【摘要】财政改革的目标最终确定为建立公共财政。公共性是公共财政的本质规定,公共性要求财政运行必须公开和透明。透明性是由预算制度的硬性规范予以保证的。我国现行财政“缺位”与“越位”严重,官僚腐败盛行,根源在于预算制度形同虚设,因而财政透明性太低,政府花钱没有约束和监督。预算制度问题表现为预算不完整,管理粗化,关键是执行随意性大,没有约束力。现行财政转轨、实现公共财政目标,根本途径是重建预算制度,它是一项系统工程,牵涉政治、社会各个方面,关键是法制化。按照公共性要求转换财政职责只是财政改革的开始,按照透明性要求重建预算制度才能保证财政改革成功。
【关键词】公共财政;预算制度;公共性与透明性;财政民主;公共选择;法制化
【正文】
　　经过20年的探索,我们最终确定了财政改革的目标是建立公共财政,这是一个转轨过程,有很长的一段路要走。怎样走下去?已有的公共财政实践表明,按照公共财政的本质要求,法制化的预算制度是公共财政的基本前提,没有法制化的预算制度的硬性规范,就没有公共财政。这如同一枚硬币的两面。我们由集权型财政向公共财政转轨,在操作上就是要重建预算制度。　　
　　一、公共性与透明性:公共财政的两个基本规定　　

　　公共财政是为了公共目的,提供公共产品,满足社会公共需要。在现代社会,这个任务是由政府来完成的。政府受社会公众的委托筹集财力——公共收入,并按照社会公众的意愿来安排使用这些收入——公共支出。这个过程是一个公共选择过程,也是一个集体行动和集体决策的过程。从目的到手段的整个过程都体现出社会公众的偏好和意愿,从而使公共财政的运行具有公共性的特征。　　

　　透明性作为公共财政运行的基本要求,是由其公共性内在决定的。相对于纳税人来说,财政资金是公共性的,因而必须公开和透明。这不只是在管理上有利于加强监督和约束,提高财政运行的效率,更重要的是财政民主化的必然趋势。财政是人民的财政,是纳税人的财政,所谓“取之于民,用之于民”。在这里,纳税人即社会公众。政府是受社会公众的委托,出于社会公众的共同利益和长远利益,从社会公众手中集中一部分财力,以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等公共产品。既然政府财力是社会公众的——公共资金,而办的事情也是社会公众的——提供公共产品,那么,因此而产生的政府收支过程就应当让社会公众了解,并监督政府是否按照社会公众的意愿来安排收支。从这个角度来说,公共财政是民主理财的财政,或者说是民主化的财政。因此,建立公共财政,不仅是按照市场经济的要求,实现财政的准确定位,而且要按照财政民主化要求,实现财政的公开和透明。　　

　　公共财政要保证其透明性,就需要一整套的规则和制度来约束,并贯穿于整个公共财政运行过程以及各个环节。只有这样,才能克服徇私舞弊、贪污腐败,真正做到“取之于民,用之于民”;也才能保证用得其所,使其产生最大的社会效用和配置效率。公共收入依照法律预设的途径——主要是依靠税收来筹集,公共支出由立法机构来审议。政府有义务向纳税人公开收支的来龙去脉,纳税人有权利“过问”和监督政府的财政行为,不允许“黑箱操作”。这种透明性,是公共财政效率的保证。可以说,没有透明性,就没有公共性可言,也就谈不上实行公共财政。

　　从运行的角度看,公共财政的透明性是由预算予以保证的。公共财政与国家预算共同产生、形成和发展。预算首先是完整的,这作为一条原则已经内在于预算运行过程之中,除了某些特殊的款项之外,所有的政府收支都须纳入各级政府预算,不能漏掉、“藏匿”。此外,作为全面系统的财政计划,预算必须体现社会公众的意向,规定政府的行为。这是通过严格的立法程序来保证和实现的。预算经立法机构的审议、修订、批准通过,被赋予法律效力和至高无上的权威,成为政府行为以及收支安排的合法依据。在预算执行过程中,政府如有不按预算的收支行为,即为非法行为。为此,对运行过程还必须通过程序法来实现程序化。公共收入依据法律规则取得,并对如何取得给予程序化的法律规定;公共支出中的购买性支出(除人员经费外),遵循政府采购法,转移性支出遵循社会保障法及相关法律,公共投资遵循公共投资法,等等。总之,整个过程及各个环节都应有细致的法律规定,不能留下“自由空间”。最后,预算以及决算都以政府文件的形式详细地向社会公布,让社会公众“雪亮的眼睛”来监督和约束政府的行为是否合法,从而保证公共目的的真正实现。
　二、中国现行财政透明性分析　　

　　众所周知,中国现行财政存在着严重的“缺位”与“越位”,而且积重难返,其根本原因在于公开性和透明性太低;改革以来,严重的官僚腐败,财政上的原因在于公开性和透明性太低,政府官员花钱没有约束、监督。财政收支这种公共决策实际变异为个别领导的“随意”安排,而预算制度成了一种形式主义的过场,最终是个别领导说了算。在这种决策机制下,财政运行过程是无效率可言的,大量的损失和浪费也就不可避免。　　

　　即使按照市场经济的要求实现了财政职能的“归位”,但若没有公开化和透明性作保证,那也只是暂时的。就此而言,财政改革成功与否,其标志不在于财政职能是否转换到位,而在于公开性和透明性作为一条基本原则是否贯穿于政府收支即财政运行的整个过程中。财政职能转换只是财政改革的开始;公开和透明才能保证财政改革成功。　　

　　1.政府参与初次分配过程的透明性分析　　

　　我国财政的深厚基础是集权体制下的隐性分配机制,政府认为无须公开、透明,社会公众也没有公开、透明的诉求。　　

　　在计划体制下,财政主宰了整个国民收入分配。表面上看,财政收入主要是来自国有企业利润、税收、折旧上缴,也有集体企业的税收,但这都是形式上的,实际上决定于以计划价格为基础的隐性分配机制。农产品低价是起点,一方面保证工业原料低价,另一方面也保证低工资制度的实施。低工资与低价原料保证工业企业高利润,利润上交财政,政府就可实现高积累,从而保证高增长。这个过程是:农产品低价(剪刀差、统购统销)→低工资、低原料价格→企业高利润→财